北京7月27日电   习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调,要接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。2020年中央一号文件明确要求:“加强解决相对贫困问题顶层设计,纳入实施乡村振兴战略统筹安排。抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的意见”。近日中央民族大学法学院首任院长、中宏网观察家宋才发教授就“脱贫攻坚与乡村振兴对接的基本内涵及法治路径”问题,接受了中国新闻网、中宏网等媒体记者的专访。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授,广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”,贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人,博士生导师。

记者:习近平总书记3月6日《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》中指出:“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。要针对主要矛盾的变化,理清工作思路,推动减贫战略和工作体系平稳转型,统筹纳入乡村振兴战略,建立长短结合、标本兼治的体制机制。”请宋教授就“脱贫攻坚与乡村振兴对接的基本内涵及法治路径”问题,谈谈您的基本看法。

宋才发教授:好的。

我总的看法是:2020年是脱贫攻坚决战决胜之年,是乡村振兴战略制度框架和政策体系形成的重要节点。未来15年是乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现的关键时期。要建设社会主义新农村,走村落改造之路,防止“大拆大建”,“城镇化”的口号需要降温。增加农民收入是乡村振兴的第一步,要让农民共享改革开放成果,不以农民为主体的乡村振兴,不可能是真正的振兴。乡村振兴不是要建设一个比城市更好的乡村,而是要建设一个能保持农村基本生产生活秩序的、可以为绝大多数农民提供退路和保底的乡村。

下面我从四个方面具体回答和阐释这个问题:

1.2020年是精准脱贫收官与乡村振兴对接之年

2020 年是脱贫攻坚收官年,中国由此进入后脱贫攻坚时代。2020年中央1号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》指出:“2020年是全面建成小康社会目标实现之年,是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。党中央认为,完成上述两大目标任务,脱贫攻坚最后堡垒必须攻克,全面小康‘三农’领域突出短板必须补上。”乡村振兴战略的实施将分三步走:到 2020 年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到 2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到 2050 年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

乡村振兴视域下农村法治建设的主要任务是:(1)完善地方立法、执法和司法的法治体系,推动社会治理和服务重心向农村基层下移,提高乡村治理效能。(2)健全乡村治理工作体系,强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,健全基层民主制度,完善村规民约,推进村民自治制度化、规范化、程序化,建立县级领导干部和县直部门主要负责人包村制度,建立健全统一管理服务平台,对关涉老百姓现实利益问题的事项实现一站式办理。(3)坚持和发展新时代“枫桥经验”,做到“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”,调处化解乡村矛盾纠纷。(4)组织开展“一村一法律顾问”等形式多样的法律服务,妥善处理农民群众合理诉求,妥善化解土地承包、征地拆迁、农民工工资、环境污染等方面矛盾,畅通农民群众诉求表达渠道,推行领导干部特别是市县领导干部定期下基层接访制度。(5)推动扫黑除恶专项斗争向纵深推进,建立防范和整治“村霸”长效机制,严厉打击非法侵占农村集体资产、扶贫惠农资金和侵犯农村妇女儿童人身权利等违法犯罪行为,打击制售假劣农资违法违规行为,开展农村假冒伪劣食品治理行动,制止非法宗教活动,防范邪教组织和人员向农村渗透,防止封建迷信复活蔓延,推进平安乡村建设。(6)动员群众参与乡村治理,维护农村和谐稳定,教育引导群众革除陈规陋习,弘扬公序良俗,培育文明乡风。(7)加强农村信用体系建设,健全农村交易风险防范处置机制,完善失信行为认定、失信联合惩处、信用修复等机制。(8)全面落实村党组织书记县级党委备案管理制度,建立健全由党委组织部门牵头协调,民政、农业农村等部门共同参与、加强指导的村务监督机制,发挥党组织在农村各种组织中的领导作用,强化基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接,加大农村基层巡察工作力度。

2.未来15年是乡村振兴取得决定性进展的时期

乡村振兴是伴随我国城市化进程而展开的。我国城市化率已经达到 60%,户籍城市化率却只有 45%,几乎所有进城农民都保留了农村的退路。当前中国农村 70%以上农户家庭形成了“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式。在全国一半以上人口还要依托土地、70%以上农户仍然耕种土地。当前中国农民最主要的不是“乡愁”、而是“城愁”,他们所有的关切在于能否以及如何体面进城,并且留得住、能生存。惠农政策应当真正惠及所有农民,尤其是为农民提供生产生活秩序的保底。

实施乡村振兴战略要防止“大拆大建”。党的十九大报告提出要“坚持人与自然和谐共生”。大规模的“城镇化”需要反思,尽管不能说它是完全失败的,但至少留下了诸多后遗症。譬如,房地产的无序过度开发,城市规划设计缺乏人文关怀,形成了诸多“城市病”;把原本应该保留的、有价值的建筑物拆掉了,不仅毁掉了乡村与自然和谐共生的建筑,还毁掉了历史、记忆、文化和沉甸的文明。从中央到地方已经认识到自然资源和人文资源的重要性。无论是城市化还是农村的城镇化,都必须在原本的人与环境共生的基础上进行。实施乡村振兴战略必须吸取城市城镇化的经验和教训,防止盲目地“大拆大建”,演变成另一场“房地产运动”,要注重传统村落自然特色和人文特色的保留。乡村振兴不仅仅只是农村特色产业的振兴,而且要把城市的公共设施、公共服务、现代文明引入农村。提升农村经济社会发展水平,提高农村人口的文化素养,建设一种把乡村美好环境与城市现代文明,和谐结合起来的美丽文明乡村。凡是没有生命力和灵魂安放的地方,所谓的新城新村就是“鬼城鬼村”。乡村的文化和文明,是需要经过人与环境漫长的共生过程才能产生和形成的,不能指望在一个短时间内就能够人为“打造”出来。 建设社会主义新农村是对的,而城镇化的口号却需要降温。习近平总书记讲:“要留住乡愁”。有些人根本不了解农村实际,总想运用城市里形成的思维来改造农村,城镇化就是一种典型思维。也有些人对城镇化超乎寻常地热心,总是看不惯具有悠久历史和中华民族传统内涵的古民居、古村落。这些政府官员的想法实在是太幼稚,往往自以为是、一根筋。其实自然正是环境的本质,自然的东西才有灵性,更能显出内在的美。传统村落是历史的产物,也是文化的产物,它有存在的天然合理性。村落不仅不能人为摧毁,还要举国家之力去保护、去拯救。如果中国哪一天没有村落了,我们中国的根脉就断掉了。

城镇化是一种自然历史过程。经济发展到了一定的程度,城镇化自然而然地就出现了。如果一个村子根本就没有什么集体经济的家底,非要强制性地搞城镇化不可,那是劳命伤财的事情。过去的所谓城镇化,实际上成了一些人的面子工程,根本就没有考虑过被城镇化后的老百姓的真实感受,真实的生存生活状态。城市就是城市,农村就是农村,把城市的一个小角儿切下来安放在农村,只会把农村搞成怪模样。一定要留住村落、留住乡愁,“留得青山在,不愁没柴烧”。村落总会有一天变得更有风采,极有可能成为中国在未来世界面前的一张靓丽名片。

3.让农民共享改革成果是实现乡村振兴的关键

以农民为主体的乡村振兴才是真正的振兴。我国乡村振兴肇始于20世纪初民间自发的乡村建设派围绕文化和教育进行农村建设的尝试,兴起于中国共产党成立以后带领农民围绕土地所有制进行的革命变革,繁盛于新中国主导下对农村从“汲取”到“给予”的新农村建设,成型于社会主义新时代的乡村振兴战略。地方政府不要再干那些让农民群众伤心、痛心和寒心的蠢事,一定要让农民成为这一轮乡村振兴的主体和主角,成为乡村振兴的责任主体和权利主体,这是农民权利的“回归”,而不是所谓“赋予”农民的权利。

“二元经济结构”剪刀差是对农民利益的变相剥夺。长期的城市与乡村、工业与农业“二元经济结构”剪刀差,使有些“农民”还没出生,就成了为城市现代化提供廉价必需品的组织起来的“生产者”和 最大的弱势群体。因而乡村振兴的第一步,本质上是增加农民经济收入的第一步,必须让所有的农民不再愁吃、愁穿、愁住,不再为基本的生计和生老病死发愁,应当从增加老年农民的养老金开始。必须切实提高老年农民养老金份额,让交过公粮的老农民、让为工业现代化和国家现代化做过贡献的农民感到欣慰。因而乡村振兴的第一步,也是体现社会主义国家公平正义的第一步。

要巩固好脱贫攻坚成果,推进全面脱贫与乡村振兴战略有效衔接。脱贫攻坚任务完成后,扶贫工作重心将转向解决相对贫困,扶贫工作方式将由集中作战转向常态推进。没有脱贫攻坚,就没有乡村振兴;乡村不振兴,脱贫攻坚就不可能巩固。把乡村振兴作为脱贫攻坚的升级版打造好,作为民族复兴的“三农”篇章绘制好,本质上关系社会主义现代化强国建设的成败。 要切实加强党对乡村振兴工作的领导,建立实施乡村振兴战略的领导责任制,形成五级书记一起抓、党政一把手亲自抓的工作格局,共谱“田园交响曲”。建立健全党委全面统一领导、党委农村工作部门统筹协调、农业生产城乡建设等职能部门具体推进落实的农村工作领导体制和机制。要把农业农村优先发展的要求落到实处,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排。要科学编制“十四五”扶贫规划,积极开展工作试点,探索脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的、具体的新举措。

建设生活舒适、环境优美的村庄是乡村振兴的重头戏。村庄为所有农民提供居住的载体、生产的载体、生活的载体、意义的载体、归宿的载体。村庄熟人社会意味着村庄是农民亲朋邻里的所在,农民在村庄里可以轻松获得社会支持。农村也有助于应对乡村老龄化问题,他们能从村庄共同体获取心理慰藉和精神寄托。国家在城乡关系上面,一方面放开了农民进城的限制,另一方面又限制城市资本下乡,强调不允许再让农民失去土地。自国家取消农业税以来,政府不断加大对农村的投入,每年惠农资金早已超过 2 万亿元。

4.民法典为实施乡村振兴战略提供法治保障

2020年是乡村振兴战略制度框架和政策体系形成的一个重要节点。强化扶贫管理机制、保障脱贫攻坚成效、有效衔接乡村振兴,就成为这一转折节点上的关键任务。必须因地制宜地做好如下几个对接工作:一是牢固树立精准扶贫与乡村振兴战略一脉相承的理念;二是准确把握精准扶贫与乡村振兴战略有效衔接的路径;三是推进乡村振兴主体与精准扶贫主体的有效衔接;四是建立健全精准扶贫与乡村振兴战略有效衔接的保障机制。要进一步提升乡村自治能力,建立识别、管理、考核、监控一体化的现代化管理新模式。

强化法律在维护农民权益上的保障作用。十三届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国民法典》,是新时代我国社会主义法治建设的重大成果,为乡村振兴战略的有效实施提供了重要法律保障。民法典明确赋予农村集体经济组织特别法人地位,确认其市场主体资格,有助于畅通农村集体经济运行机制,助力农村集体产权制度改革,进而激活农村集体经济发展活力。中央和国家有关部门陆续出台《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等文件,对农村集体产权改革、农村集体经济组织的有效实现形式、农村集体经济组织专门立法等提出了指导和要求。 民法典有助于推动农村土地制度改革、保障农民的土地利益。土地是农民最重要的财富,土地权利是农民最核心的权利。民法典落实了中央关于土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”要求,在物权编第11章土地承包经营权部分的第334、339条,明确规定土地承包经营权人依照法律规定,有权将土地承包经营权互换、转让,可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。民法典在集体土地所有权、农户土地承包经营权的基础上,增加了土地经营权,适应了当下农业现代化和规模化经营要求,强化了土地流通性,为土地经营权市场化提供了基础,有利于发挥土地价值,保障农民土地权益和财产权利。 民法典的绿色原则和绿色条款体系有助于解决农村环境污染的老大难问题。民法典总则部分将“绿色原则”作为民法的基本原则,其第9条明确规定民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境,从而使我国民法典成为世界上第一部将环境保护作为基本原则的民法典;在绿色原则的贯彻上,民法典在合同编第509条规定了当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态的法定义务,防止以意思自治为名行污染和破坏环境之实。生态宜居是乡村振兴的关键,良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。民法典第1232条和第1234条规定,对故意损害生态环境的行为可以适用惩罚性赔偿,造成生态环境损害要承担修复责任,加大了环境污染和生态破坏行为的违法成本,有助于解决守法成本高、违法成本低的问题,以更严格的制度保障环境民生。

基本结论

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出:“坚持法治为本,树立依法治理理念,强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。”《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》强调“坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求, 统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化,加快推进农业农村现代化,走中国特色社会主义乡村振兴道路,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。”总之,乡村振兴的近期和中期目标,是建设能保持农村生产生活秩序、为绝大多数农民提供退路和保底的乡村。(资料来源于中国新闻网、中宏网)